A szlovák–magyar alapszerződés hatásvizsgálata 1.

A Velencei Bizottság és az Európa Unió véleménye szerint a kétoldalú szerződések jelentik a kisebbségek védelmének legmagasabb garanciáját. A Velencei Bizottság a magyar kedvezménytörvényhez irt véleményében megállapítja: „a szerződéses megközelítés hatékonyságát aláaknázhatja, ha azokat nem jóhiszeműen és az államok közötti jószomszédi kapcsolatok alapelvének fényében értelmeznék és hajtanák végre.” A szlovák kormány 2002. novemberi, a már módositott magyar kedvezménytörvényről készült jegyzéke szerint a jogszabály kínálta előnyöket, támogatásokat Szlovákia előzetes hozzájárulásához kötné, mégpedig a magyar–szlovák alapszerződés keretébe iktatott kétoldalú egyezmény alapján. Mivel a vegyes bizottságok összesen három ülése alatt elfogadott határozatainak végrehajtásáról nincs hivatalos adat és az alapszerződés végrehajtásának kiértékelése bilaterális, vagy kormányszinten eddig elmaradt, a Kalligram Alapitvány Jogelemző Csoportjának szándéka egy rövidebb lélegzetű, de reményeink szerint alapos áttekintés készítése a szlovák-magyar alapszerződés végrehajtásáról.

I. Nemzetközi kitekintés

Kétoldalú kisebbségvédelmi szerződések Európában:

A kisebbségek kétoldalú nemzetközi szerződések általi védelme nem új a nemzetközi jogban. A XIX. századtól a kisebbségek vallási identitásával szemben fokozottabban kezd érvényesülni a nyelvi, nemzetiségi megközelítés. Az I. világháború határmódosításai után az újonnan megalakult Nemzetek Szövetsége hivatalosan nem ismerte el a nemzeti kisebbségek létét Nyugat-Európában. Kivételt Finnország jelentett, ahol a svéd kisebbség Aland-szigeteki autonómiáját biztosító 1921-es Finn–Svéd Szerződés a Nemzetek Szövetsége védnöksége alá került. Ez az egyetlen kisebbségvédelmi szerződés, amely a két világégés közti időszakból máig hatályos.

A II. világháború után több állam is elismerte a területén élő nemzeti kisebbségek létét és különböző formákban próbálták megadni az autonóm fejlődés lehetőségét. Nemzetközi szinten biztosították a dél-tiroli német kisebbség jogállását. 1955-ben Dánia és Németország parlamentjei előzetes egyeztetés után elfogadták a német, ill. dán kisebbség védelméről szóló nyilatkozatot. Kétoldalú szerződéseket kisebbségvédelmi tartalommal Nagy-Britannia és ĺrország, valamint Ausztria és Jugoszlávia is kötöttek. Ezek a szerződések nem azonnal hozták el a békés együttélést a különböző nemzetiségek számára. A szerződések végrehajtása és a gyakorlatba való átültetése hosszú folyamat volt, nem járt feszültségek nélkül, de végül a tárgyalások és megoldáskeresések eredményeként Nyugat-Európa ezen régióiban – Észak-ĺrország kivételével – példamutatóan sikerült biztosítani a kisebbségek helyzetét.

Kétoldalú kisebbségvédelmi szerződések Közép-Európában

Közép-Európában a nemzeti kisebbségek védelme az I. világháború után a nyugat-európaitól eltérő módon fejlődött. Lengyelország, Csehszlovákia, Jugoszlávia, Románia é s Görögország a szövetséges és társult főhatalmakkal kötöttek ún. kisebbségvédelmi szerződéseket, amelyekben kötelezték magukat, hogy állampolgáraiknak biztosítják a teljes jogegyenlőséget nemzetiségre, nyelvre, fajra, vallásra való tekintet nélkül. Ausztria, Magyarország és Bulgária a háborút lezáró békeszerződésekben vállaltak hasonló kötelezettségeket. A szerződések rendelkezéseinek teljesítését a Nemzetek Szövetsége Kisebbségi Bizottsága felügyelte, amely 1929-től nyilvános jelentéseket adott ki a közép-európai kisebbségek helyzetéről. Ez a kisebbségvédelmi rendszer a II. világháborúig működött.

A II. világháború után Közép-Európa a Szovjetunió katonai megszállása és politikai befolyása alá került. A szocialista államok között nem volt lehetőség a kisebbségi kérdés nemzetközi szintű rendezésére, mivel az hivatalosan megoldottnak számított. A szocialista államberendezkedés bukása és a demokratizálódási folyamat eredményeként a 80-as évek végén az addig elfojtott nemzetiségi kérdés számos közép-európai államban az érdeklődés homlokterébe került. A kisebbségek részéről megerősödött az önrendelkezés iránti vágy, amit a többségi nemzetek sokszor az esetleges elszakadási folyamat kezdeteként értelmeztek. A kisebbségek és anyaországaik közti viszony a nemzetközi kapcsolatokat is befolyásolta, különösen ahol egy hosszabb, eddig nem kezelt folyamat folytatásáról volt szó (l. Románia és Magyarország viszonyát a Ceauescu-éra alatt). A volt Jugoszláviában az egymásnak ellentmondó nemzetiségi törekvések az ország széthullásához, majd polgárháborúhoz vezettek.

Ebben a helyzetben jutott több közép-európai állam arra az elhatározásra, hogy kétoldalú szerződésekben rögzítse kapcsolatait a környező államokkal. Ezeknek a szerződéseknek fő célja az volt, hogy békés megoldást találjon az eddig megoldatlan problémák rendezésére, garantálja a fennálló határokat és biztosítsa a térségben élő kisebbségek jogait. Ezek a szerződések hozzájárultak Közép-Európa stabilitásához, ami különösen fontos volt a a térség államai számára az európai és az euro-atlanti struktúrákhoz való csatlakozás szempontjából.

A közép-európai államok közül Magyarország és Románia kötötte a legtöbb kétoldalú barátsági és együttműködési szerződést. Horvátország 3, Bulgária 3, Jugoszlávia 3, Bosznia-Hercegovina 2, Moldova 2, Szlovénia és Albánia 1-1 szerződésben vállalt kötelezettségeket a kisebbségek védelmére.

Szlovák-Magyar Alapszerződés

Szlovákia és Magyarország között sokáig húzódott az alapszerződés megkötése, ami a Pozsony és Budapest kapcsolatainak teljes elhidegüléséhez vezetett a második Mečiar-, ill. Antall-kormány idején (1992–1994). A két ország közötti viszony szerződésszerű rögzítésének gondolata Jozef Moravčík 1994-es kormányfői kinevezése után kezdett körvonalazódni7, ám a Horn Gyula vezette szociál-liberális magyar kormány a tárgyalásokat már a Vladimír Mečiar vezette Demokratikus Szlovákiáért Mozgalom, a Szlovák Nemzeti Párt és a Munkásszövetség alkotta végrehajtó hatalommal folytatta le. A Szerződés a Magyar Köztársaság és a Szlovák Köztársaság között a jószomszédi kapcsolatokról és a baráti együttműködésről végül 1995. március 19-én Párizsban köttetett meg. A magyar–szlovák szerződéshez az eddigi gyakorlattól eltérően nem csatlakozott egy külön nyilatkozat, ami a kisebbségek jogait rögzítette volna, hanem ezeket a felek magába a szerződésbe foglalták bele.

Az alapszerződés, a „jószomszédság és a bizalom szellemében” fogant dokumentum kimondja, hogy a „Szerződő Felek kölcsönös együttműködésükben elősegítik egymás számára, hogy figyelemmel kísérhessék e cikk tartalmának megvalósulását...” és „... e célból az általuk szükségesnek tartott összetételű tagozatokból álló, ajánlási joggal felruházott vegyes bizottságot hoznak létre”. Ezzel azonban ellentétes volt az a hivatalos szlovák hozzáállás, ami megelőzte a dokumentum pozsonyi parlament általi ratifikálását. A szerződést egy évvel az aláírása után, 1996. március 26-án fogadta el a szlovák törvényhozás, részben azért, hogy az alapszerződés kisebbségeknek nyújtotta vélt bőkezűséget legyen idő ellentételezni nacionalista szűkmarkúsággal. Ilyen célt szolgált a nyelvtörvény elfogadása, valamint az erőltetett közigazgatási jogszabálytervezet, mely nem vette figyelembe a Magyar Koalíció észrevételeit. Paradox módon az alapszerződés megkötése után egyre inkább elhidegültek a szlovák–magyar kapcsolatok. Hosszantartó vitát gerjesztett a szerződés 15. pontjának – az ET Parlamenti Közgyűlésének 1201-es ajánlását illető – eltérő értelmezése, mely hozzájárult ahhoz, hogy elmaradt az alapszerződésben meghatározott célok teljesítése.

Változást csak az 1998-as szlovákiai parlamenti választások hoztak, amikor az ország irányítását a kisebbségi kérdést illetően megértőbb koalíció vette át, melynek tagja lett a Magyar Koalíció Pártja is. Az 1998. november 24-én aláirt, az alapszerződés teljesítésének kiértékelését szorgalmazó jegyzőkönyv10 értemében a szerződő felek a fontos szakpolitikai kérdéseket lefedő, összesen 11 vegyes bizottságot hoztak létre az alapszerződés teljesítésének elősegítése érdekében.

II. A szlovák-magyar szerződés végrehajtása

A vegyesbizottságok közül kiemelkedő szerepet tölt be a kisebbségek helyzetével foglalkozó testület, melyre valamiféle összegző, ellenőrző, szintetizáló feladat hárul a többi bizottsággal összevetve. Fontosságát már a bizottság vezető posztjának betöltése is sugallta, hiszen a kisebbségi vegyes bizottság szlovák és magyar tagozatának két társelnöki tisztségét a 2002-es választásokig az alapszerződést tető alá hozó két külügyminisztérium államtitkára töltötte be. Mivel a vegyes bizottságok a létrehozásuktól szinte önállóan, egymással alig egyeztetve működtek, a kisebbségek helyzetét felügyelő testület feladatának tekintette nyomon követni a többi bizottság munkáját.

A kisebbségi vegyesbizottság szlovák tagozatának létrehozatalakor döntés született arról, hogy ne csak az egyes minisztériumok tisztségviselői kapjanak helyet benne, hanem érvényesüljön egyfajta „polgári ellenőrzés” is. ĺgy kapott helyett a bizottságban az önkormányzatok képviselője, ill. az MKP parlamenti képviselőcsoportjának tagja.Az említett tagokkal kiegészített vegyesbizottság szlovák tagozata már a kisebbségi vegyes bizottság alakuló ülése előtt gyűjteni, rendszerezni kezdte a megoldandó feladatokat. A munkamenet minden esetben az volt, hogy a bizottság tagjainak észrevételeiből összeálljon egy ajánlási anyag, amit a külügyminisztériumban egységes dokumentummá dolgoztak át. Ez javaslatként, egyfajta jegyzőkönyv-tervezetként átkerült Magyarországra, ahol a budapesti kormány hozzáillesztette a saját csomagját. Ezek után az – eddig14 összesen háromszor – ülésező kisebbségi vegyes bizottság közös anyaggá gyúrja a két oldalról megfogalmazott javaslatokat. A két ország kormánya saját hatáskörén belül kormányhatározat útján dönt arról, hogy az egyes ajánlások határidőhöz kötött teljesítését melyik tárcára bízza, amennyiben a kormány nem utasítja el a vegyes bizottság ajánlásának teljesítését.

A Kormányközi Magyar- Szlovák Kisebbségi Vegyes Bizottság I. ülésére 1999. február 8-án került sor Budapesten. Az itt elfogadott memorandum értelmében a Bizottság „ elősegíti a Szlovákia területén élő, a magyar nemzeti kisebbséghez tartozó személyek és a Magyarország területén élő, a szlovák nemzeti kisebbséghez tartozó személyek identitásának megőrzéséhez, kifejezéséhez és fejlesztéséhez szükséges feltételek biztosítását”, valamint hatékony intézkedéseket javasol a „... kisebbségek gyarapodásának biztosítására”15. Mindezek megvalósulása érdekében a jegyzőkönyvben feltüntetett javaslatok között megfogalmazódott például a Szlovákia területén működő kihelyezett magyar főiskolai tagozatok konkrét formát öltő támogatásának megteremtése, továbbá annak a lehetőségnek a biztosítása, hogy a Szlovákiában magyar nyelven oktató iskolák számára a pedagógusok és teológusok magyarul tanulhassanak már létező szlovákiai felsőoktatási intézményekben, valamint a magyarországi kisebbségek parlamenti képviselete megteremtésének kérdése 16. Az ehhez hasonlatos ajánlások szépséghibájára a szlovák külügyminisztérium jelentése utal17 amikor leszögezi, teljesítésük jogilag nem kötelező jellegű, hiszen a „két ország kormánya önállóan dönt arról, melyik ajánlást milyen mértékben fogadja el”. A 15 ajánlás többségét mindkét félnek címezték, kettőt Szlovákiának egyet pedig Magyarországnak.

A Magyar–Szlovák Kisebbségi Vegyes Bizottság II. ülését 1999. szeptember 29-re hívták össze Pozsonyba. Az elfogadott jegyzőkönyv beszámol az időközben a szlovák parlament által elfogadott kisebbségi nyelvtörvény eltérő interpretációjáról. Míg a magyar fél sajnálattal állapítja meg, hogy a jogszabály elfogadásakor figyelmen kívül hagyták az MKP véleményét, addig a szlovák oldal ugyanezt „a kisebbségek helyzetének javítása felé tett fontos lépés“-ként könyveli el.18 A dokumentum kitér a vegyes bizottság első ülésén felsorolt ajánlások teljesítésének kiértékelésére, ahol helyenként ismét szembetűnő az eltérő látásmód. Míg a szlovák fél komoly fegyvertényként láttatja, hogy a Helyi Önkormányzatok Európai Chartájának 20 rendelkezését vállalja magára, addig a magyar küldöttség azt kifogásolja, hogy Szlovákia csak a minimális mennyiségű rendelkezést kívánja jogrendjébe beiktatni. A jegyzőkönyvben az alakuló ülés kiértékelését az új ajánlások követik, melyek közt megtaláljuk például a komáromi Kálvin János Teológiai Akadémiára vonatkozó, s az oktatási intézmény egyetemi karrá alakítását előirányozó utalást.

A néhány pontban eltérő szlovák és magyar értékelést jól illusztrálja Németh Zsolt szlovák partneréhez, Jaroslav Chlebóhoz írt levele19, melyben Németh szerint a „két tervezet néhány fontos ponton más-más megközelítést tükröz. Ehhez hasonlóan eltérő megítélést látok jegyzőkönyv-tervezetünk néhány ajánlásával kapcsolatosan – a vegyes bizottság hatáskörét illetően is.” A 3. ülésre készülő javaslatból olyan, a szlovák fél számára az MKP sugallatára megfogalmazott magyar igény is kiesett az egyeztetés során, mint a szlovák alkotmány preambulumának módosítása.

Az ütemtervhez képest jókora késéssel, csupán 2001. március 30-ra hívták össze a Magyar–Szlovák Kisebbségi Vegyes Bizottság III. ülését. A másfél éves kihagyást20 talán a szerződő felek is sokallották, mivel a 3. jegyzőkönyv a bevezetőjében megállapítja: a „jövőben a bizottság szükség szerint, de évente legalább egyszer ülésezik.”21 Összegezve az első két ülés ajánlásainak teljesítését a jóváhagyott dokumentum megállapítja, hogy addig összesen, a két Fél felé megfogalmazott 28 teljesítendő pont közül mindössze 9 vált valóra.22 „A két Fél továbbiakban is feladatának tekinti“ kategóriában 19 teljesítésre váró ajánlás maradt, olyanok is, amelyeket a szlovák Fél eredetileg megoldottnak könyvelt el23. A 3. jegyzőkönyv további 11 ajánlást sorol fel. Ezek többségét a szlovák, hármat a magyar, kettőt pedig mindkét Félnek fogalmaz meg. A szlovák Félnek címzett ajánlások közül érdekes megemlíteni azokat, melyeket a pozsonyi külügyminisztérium még az előzetes egyeztetésekkor, a 3. ülés előtt három héttel megalapozatlannak vélt24. Az ajánlás kimondja, hogy Pozsony az előkészítés alatt álló közigazgatási reformja, valamint az új területi egységek kialakítása során vegyen figyelembe számos nemzetközi dokumentumot, továbbá az állam és az egyházak kapcsolatainak rendezése keretén belül a szlovák kormány folytasson tárgyalásokat a Szlovákiai Református Keresztény Egyházzal is. A felsorolt ajánlások teljesítése iránti szlovák hajlandósságot kérdőjelezi meg a külügyi tárca kormány elé terjesztett javaslata, mely leszögezi, hogy a felsorolt igények megfogalmazása általános, ráadásul nem kötelezőek, hanem csak ajánló jellegűek.25 A vegyes bizottság III. ülése ajánlásainak teljesítéséről szóló beszámolót hivatalosan majd a következő, IV. ülésen jóváhagyandó jegyzőkönyv tartalmazza, addig pedig minden érintett fél a saját szája íze szerint értékeli ki a megfogalmazottakat. A pozsonyi külügyminisztérium a bizottság III. ülésén elfogadott ajánlásokat elemezve26 megállapítja, a közigazgatási reformot és a református egyházat érintő ajánlások már maradéktalanul teljesültek. Ezzel szemben áll az MKP értékelése, mely az ország területi átszervezésével kapcsolatban megjegyzi, az ajánlás teljesítése elmaradt, hiszen a megyék kialakításakor nem vették figyelembe a nemzetközi dokumentumokat.27

Összegzés

Megállapítható, hogy a magyar-szlovák kisebbségi vegyes bizottság eddig megtartott három ülése meglehetősen rendszertelenül zajlott. Annak ellenére, hogy a legutolsó ülésen elhatározták a tanácskozások rendszeressé tételét, a magyar-szlovák kisebbségi vegyes bizottság már majdnem két éve halogatja a találkozót. A három elfogadott jegyzőkönyv több tucat ajánlást fogalmazott meg– melyek kiértékelése – különös tekintettel a legutolsó ülésen megfogalmazottakra – majd a negyedik ülésre készülő dokumentumban kap helyet. Addig csupán olyan becslésekre támaszkodhatunk, melyeket az érintett felek (a szlovák külügyminisztérium, az MKP, a magyar diplomácia, stb) készítettek, saját álláspontjaik tisztázása végett. Megalapozottnak tűnik, hogy az összesen 39 ajánlásból eddig legfeljebb 12-15 teljesült maradéktalanul. Sokkal több a függőben levő kérdés, amelyeket ráadásul a felek eltérően interpretálnak.

© A Kalligram Alapítvány Jogelemző Csoportja