Többsebességes EU: hova sorolnak a V4-ek?

Európa vezető gazdasági (Németország) és katonai (Franciaország) hatalma ennek jegyében írta alá január 22-én az aacheni szerződést az európai integráció szorosabbra fűzéséről. Angela Merkel és Emmanuel Macron ezzel a szimbolikus gesztussal akarta kifejezni, hogy gazdasági nézetkülönbségeik ellenére közösen szeretnék tovább építeni Európát. 

Bár az euroszkeptikus populisták előszeretettel riogatnak egy föderális Európa képével, ez pillanatnyilag sem Berlin, sem Párizs szempontjából nem realitás. Sőt, az „egyre szorosabb unió” koncepció helyett ma már az „egység a sokféleségben” gondolat határozza meg az EU jövőjével kapcsolatos gondolkodást, a hangsúly pedig hosszú távon egyre inkább az eltéréseken lesz. Merkel és Macron az úgynevezett hajlandók koalícióját építi, amely platformhoz bármelyik tagország szabadon csatlakozhat. Ez akár jó hír is lehetne a nemzetállami szuverenitásukat féltve őrző, és a retorika szintjén gyakran a status quo mellett érvelő visegrádi országoknak. A végletekig átpolitizált belpolitikai diskurzusok azonban nemhogy segítenék, hanem tovább nehezítik az EU jövőjével kapcsolatos irányok megértését. A szlovák Europolicy nemrég kiadott elemzésében a V4-es országok többsebességes EU-val kapcsolatos álláspontját vette górcső alá. 

Milyen irányba haladunk?

Az elmúlt években valóságos „terminológiai bábel” alakult ki azzal kapcsolatban, hogy hosszú távon milyen intézményes alakot ölthet az európai integráció. A többsebességes EU egyfajta differenciált integrációt jelent, ahol a tagállamok egy csoportja bizonyos területeken annak tudatában fűzi szorosabbra az együttműködést, hogy a többi ország később csatlakozik. A jelenség leírására gyakran használják a kétsebességes EU kifejezést, amely a mag vs. periféria leosztást jelenti. A többsebességes unióhoz képest jóval kevesebb átjárhatóságot biztosít a szintek között az úgynevezett változó geometria koncepció, amely a magországok és a periféria tartós, intézményes elkülönülésével számol. Ha azonban a jövő integrációjában mindenki csak a számára elfogadhatónak tartott kezdeményezésekhez csatlakozik, van-e értelme különböző sebességekről vitatkozni? A kérdés ugyanis már nem az, hogy ki milyen gyorsan halad az uniós sztrádán, hanem az, hogy egyáltalán egy irányba haladunk-e. 

Bár a két-, illetve többsebességes uniót napjainkban elsősorban Emmanuel Macron francia elnökkel azonosítják, a rugalmasabb integráció sem új keletű gondolat. A nyolcvanas években például Helmut Kohl német kancellár tanácsadói vetették fel a „koncentrikus körök Európája” gondolatot, ahol az alapító Hatokat a második sebességgel haladó tagállamok követik, az általuk létrehozott gazdasági és monetáris uniót pedig további európai (főként EFTA) országok veszik körül. Fontos, hogy ezeket nyitott struktúrákban képzelték el. Ennek újragondolásaként született meg az „olimpiai karikák” Európája, amely ennél rugalmasabb felállásban kapcsolta volna össze a tagállamokat, köztük a csatlakozni kívánó posztkommunista országokat. Ugyanakkor a CDU két befolyásos politikusa, Wolfgang Schäuble és Karl Lamers a hatékonyság jegyében a mag (Kern) Európa vezetésével való mélyítést szorgalmazta. A több sebesség ezt követően vált realitássá egyebek mellett a schengeni tagság, az eurózóna, illetve az igazságügyi együttműködésből való kimaradás gyakorlati vetületein keresztül. Ám ez továbbra is inkább kivételt jelentett, mintsem a főszabályt erősítette.

A római szerződés 60. évfordulóján az uniós tagállamok a brexit és a menekültválság nyomása alatt voltak kénytelenek újragondolni az integráció lehetséges fejlődési irányait. 2017 mindenképpen áttörést jelentett abból a szempontból, hogy a több sebességtől korábban rendre elzárkózó német kancellár ekkor mondott le először nyíltan az unió oszthatatlan egységként való működtetéséről. „A különböző sebességekkel működő Európa szükségszerűség, máskülönben elakadhatunk. Ha Európa elakad, és nem fejlődik tovább, akkor ez a békeprojekt hamarabb rohan a vesztébe, mint gondolnánk” – mondta Angela Merkel. A bizottság ekkor jött elő a Fehér könyvvel, Emmanuel Macron pedig ezt követően állt elő az eurózóna erősítését, a szociális, védelmi és migrációs területeken való mélyítést előirányozó reformcsomaggal, ami részben a jelenlegi többsebességes gyakorlat intézményesítése. 

V4: sokszínű üzenetek

A brexitnépszavazás után még úgy tűnt, hogy a visegrádi vezetők valamilyen formában mind a Brüsszellel szemben felerősödött elégedetlenséget próbálták aprópénzre váltani. Budapest és Varsó szuverén államok unióját követelték, és versengve hibáztatták a bizottság túlterjeszkedő hatalmát. Pozsony és Prága ekkor visszafogottabban ugyan, de hasonlóképpen bírálta az EU működését. A britek kiválása után a nemzetállami hatáskörök növelésében, a mélyebb integráción alapuló belső uniós mag kialakulásának megakadályozásában és a biztonság megerősítésében látták a jövőt. Azonban minél inkább a mainstream diskurzus részévé vált a többsebességes EU, a menekültkérdésben és később jogállamisági ügyekben is egységet mutató visegrádi országok annál vegyesebb üzeneteket küldtek. A lengyel PiS-kormány már a római zárónyilatkozat elfogadása előtt jelezte, hogy ha a „többsebességes” szó szerepel a szövegben, nem írják alá. Orbán korábban szintén ellenezte a többsebességes struktúrát, amit a kormány 2017 második felében úgy módosított, hogy a két sebesség elfogadhatatlan, a több sebesség azonban belefér. Míg Varsó és Budapest a nemzetállami szuverenitás erősítése és a bizottság hatásköreinek visszaszorítása mellett érvelt, Robert Fico volt kormányfő többször is nyilvánvalóvá tette, hogy az eurózóna tagjaként az integráció elmélyítésében érdekelt magországokhoz akarja közelíteni Szlovákiát. Csehország akkori szociáldemokrata vezetésű kormánya pedig valahol a két blokk között foglalt helyet egy kivárásra játszó euroszkeptikus agendával. 

Az uniós alapszerződés 19 főbb területen biztosít rugalmasságot a tagállamoknak: a kimaradási klauzulának köszönhetően önként távol maradhatnak az eurózónától, „megerősített együttműködés” keretében csatlakozhatnak az európai ügyészséghez, vagy kormányközi szerződés keretében részesei lehetnek a nagyobb költségvetési fegyelmet előirányozó Fiskális Paktumnak. A V4-ek négy területen (Schengen, Egységes Szabadalom, PESCO, AFSJ) teljes mértékben integrálódtak, a többinél vegyes képet mutatnak. A V4-es országok közül Szlovákia a leginkább beágyazott a létező struktúrákba: két igazságügyi és belügyi területet leszámítva (válás, nemzetközi párok tulajdonhoz fűződő jogai) minden szakpolitikai szinten integrálódott. Tagja az eurózónának, az uniós ügyészségnek, és támogatja az uniós adóharmonizáció bevezetését. Bár az Orbán-kormány egyre hevesebb szuverenitásharcot folytat Brüsszel ellen, Magyarország még így is a második legbeágyazottabb V4-tagállam. Ugyanakkor továbbra sem mutat különösebb érdeklődést a gazdasági és monetáris unió iránt, és hatalomtechnikai okokból a végsőkig küzd az adóharmonizáció és az európai ügyészség munkájában való részvétel ellen. (Utóbbi nagyban megnehezítené például a legalizált, központosított állami korrupció rendszerszintű működését.)

A több sebességgel összefüggő egyik legutóbbi fejlemény, hogy tavaly decemberben nagy nehezen sikerült megállapodni egy eurózóna-büdzséről. Ez messze elmarad Macron eredeti elképzeléseitől, hiszen az eurózóna végül nem kapott különálló költségvetést, de a hétéves uniós keret részeként fontos szerepe lesz a fiskális kapacitások megerősítésében. Míg Budapest, Varsó és Prága egy kétsebességes költségvetési modell kialakulásának veszélyeitől óvva aggályokat fogalmazott meg az eurózóna számára létrehozandó költségvetési eszközökkel kapcsolatban, Pozsony támogatta a folyamatot. A szlovák kormánynak az sem okozna különösebb gondot, ha a bizottság nemrég benyújtott javaslatára az uniós adópolitika teljes szegmensében átállnak az egyhangú döntésről a minősített többségi szavazásra. A 2025-re több lépcsőben előirányozott reform célja, hogy a tagállamok a közös kihívások gyorsabb kezeléséért hatékonyabban gyakorolhassák a már megosztott szuverenitásukat. A szuverenitására és vétójogára adóügyi kérdésekben különösen érzékeny Orbán-kormány eddig érdekes módon még nem ment neki a kezdeményezésnek, de feltehetően csak idő kérdése, hogy a témát mikor emelik be az EP választási kampányba. 

A belpolitika hatása  a visegrádi retorikákra

Bár a szlovák kormányok 1998 után sikeresen feloldották Pozsony nemzetközi elszigeteltségét és a transzatlanti integráció pályájára állították az országot, az autoriter Mečiar-rezsim máig tartó nyomokat hagyott az ország politikai kultúráján. A tavaly lemondott Robert Fico pillanatnyi belpolitikai érdekeinek megfelelően többször is retorikát váltott: a 2016. március 5-ei parlamenti választást megelőzően szintén kirekesztő, populista, euroszkeptikus retorikát alkalmazott, majd a változó uniós makropolitikai környezet hatására erőteljes európai és atlanti irányultságú fordulatot hajt végre.  Noha Szlovákia retorikailag a V4-ekhez igazodik, a Smer-kormány 2017 nyarán jelezte, hogy a formálódó mag-Európa, nem pedig a kölcsönös kompromisszumokon alapuló együttműködés aláásásán dolgozó magyar és lengyel kormány mellett pozícionálja magát. Egy darabig úgy tűnt, Pozsony nyitottabbnak mutatkozik arra is, hogy Brüsszel további hatásköröket vegyen el a valutaövezet államaitól. Korántsem csak arról volt szó, hogy Fico felismerte: Szlovákiának a nacionalista narratívák helyett a gazdasági kormányzásra, a monetáris és pénzügyi unióban történő részvételére kell összpontosítania az EU-ban. A volt miniszterelnök EU-párti üzenetekkel próbálta elterelni a figyelmet a korrupciós botrányokról, az oktatási rendszer gondjairól, mindemellett az euroszkeptikus ellenzék egy részének (SaS) elszigetelésére, illetve az EU-ellenes szövetséges Szlovák Nemzeti Párt támogatottságának visszaszorítására törekedett. 

Azonban Fico tavalyi lemondását követően a helyzet már nem olyan egyértelmű. A Peter Pellegrini vezette kormány hivatalosan továbbra is támogatja a magországokkal történő szorosabb együttműködést, ám a korábbi erős EU-, illetve Nyugat-párti értékeket elsősorban a Híd koalíciós párt képviseli. Míg a Szlovák Nemzeti Párt elnöke, Andrej Danko házelnök az Oroszországgal történő szorosabb együttműködést támogatja, Fico pedig a Smer elnökeként ma már főként orbáni összeesküvés-elméletek gyártásával van elfoglalva, hogy a „Soros György által finanszírozott civilekre” vadásszon.  A demokratikus szlovák ellenzék általában elkötelezett az integráció mélyítése iránt, kivétel ez alól a Richard Sulík vezette Sloboda a Solidarita (SaS), amely erősen szkeptikus a mag-Eupában történő részvétellel kapcsolatban. Marian Kotleba szélsőjobboldali ĽSNS pártja minden mélyítést ellenez, a brexit népszavazás után a párt Szlovákiában is referendumot akart tartani. 

Populista narratívák

Magyarországon az Orbán-kormány nyolc éve harcol az EU ellen, fő üzenete pedig többé-kevésbé állandó. A miniszterelnök az integrációt a morális és gazdasági értelemben is hanyatló Nyugat Kelet-Közép-Európa gyarmatosítására tett erőfeszítésének tekinti. Ez a szélsőjobboldalon népszerű „posztkoloniális” populista narratíva nagyban hasonlít Jarosław Kaczyński, a lengyel Jog és Igazságosság (PiS) kormányzópárt vezetőjének retorikájához, aki 2011-ben publikált Álmaink Lengyelországa című könyvében azt állította, Angela Merkel arra törekszik, hogy Lengyelországot a német érdekek alá rendelje. Mindez a lengyel aktuálpolitikában is tetten érhető volt, amikor Varsó mára kormányzati szinten követel német jóvátételt a II. világháborúért.

Orbán az EU intézményes jövőjével kapcsolatos vitát hamisan kétkomponensű diskurzusba ágyazza. Eszerint „akik az EU-ból európai birodalmat akarnak gyúrni, kivétel nélkül mind bevándorláspártiak” és „elvárják, hogy minden ország és nép haladéktalanul alakítsa magát multikulturálissá”. Ez a bináris logika annak ellenére is jól eladható a hazai választóknak, hogy a jelenleg egyik leginkább mélyítéspárti Emmanuel Macron migrációs kérdésekben közelebb áll Orbán Viktorhoz, mint az Európai Parlament liberális frakcióját vezető Guy Verhofstadthoz. A vita átpolitizáltságát mi sem jelzi jobban, mint hogy a kormány a többi közt az „Európai Unióban előretörő föderalizációs törekvésekre” hivatkozva hetedszer módosította az alaptörvényt. Miután a Fidesz 2015 óta több mint 30 milliárd forintot költött összeesküvés-kampányokra, Orbán Viktor most még tovább polarizálná a magyar társadalmat az EP-választás előtt. Ennek keretében az európai intézményeket és a magyar jogállamiság lebontását bíráló szereplőket hamisan a magyar nemzet ellenségeként ábrázolják. A migráció erőltetett napirenden tartásának egyik praktikus célja, hogy a magyar kormány folyamatosan összekötheti a jogállamisággal kapcsolatos kritikákat Orbán Viktor miniszterelnök különutas migrációs álláspontjával.

Az Orbán által elfogadhatatlannak tartott kétsebességes integrációt részben épp a magyar kormányfő idézi elő a jogállamiság aláásásával és a politikai, civil szabadságjogok korlátozásával. Mindezen felül a magyar kormány tisztában van azzal, hogy a jelenleg is többsebességes struktúrában működő integráció a jövőben még több területen léphet előre a Lisszaboni Szerződés által kínált megerősített együttműködés keretében.  A végtelenségig leegyszerűsített kormányzati propagandán („Nem leszünk gyarmat!”) felül az Orbán-kormány stratégiája három pontban ragadható meg. Továbbra sem támogat további szuverenitásátadást az Európai Bizottságnak, épp ellenkezőleg, Brüsszel hatáskörének megvágását szorgalmazza a nemzetállami szuverenitás megőrzése jegyében. Ellenzi a mag-Európa intézményi struktúrák mentén történő kiépítését, ennek jegyében nem támogatja például Macronnak a különálló eurózóna-büdzsé kialakítására vonatkozó tervét. Elfogad bizonyos fokú rugalmasságot az integráció mélyítésében az érdekelt tagállamok részéről, és bizonyos területeken maga is nyitottságot mutat a szorosabb együttműködésre (például a katonai és hadiipari együttműködés terén).

A PiS a status quóban érdekelt

A lengyel kormány a retorika szintjén nem tesz különbséget a többsebesség és a kétsebesség között. Mateusz Morawiecki miniszterelnök azon az alapon utasítja el a differenciált integrációt, hogy szerinte a gyakorlatban ez Európának a jobb és a rosszabb tagállamokra történő felosztását jelentené az erősebb tagállamok dominanciájával. Andrzej Duda a 2017-es krynicai fórumon ment neki a kétsebességes EU-nak, amely szerinte sem gazdasági, sem politikai értelemben nem kifizetődő, és az unió felbomlásához vezet. 

A helyzet iróniája, hogy Lengyelország méreténél, gazdasági és politikai súlyánál fogva sokkal inkább játszhatna a nagyobb tagállamok ligájában. Jarosław Kaczyński kormánypártja azonban rendszerátalakító törekvéseivel a populista euroszkepticizmus orbáni útján jár. A Fideszhez hasonlóan a PiS is a nemzetállami szuverenitás megerősítése és a Bizottság hatáskörének visszavágása mellett kardoskodik.   Eltérő mértékben ugyan, de ugyanazt az érvelést alkalmazzák, mint az Orbán-kormány, miszerint az „európai elitek” a menekültkvóta elutasítása miatt akarnak bosszút állni a lengyel kormányon egy második uniós integrációs szint kialakításával. A PiS populizmusa a „belső elitek” (ellenzék) mellett a külső, európai eliteket vádolja a lengyel nép szuverén akaratának aláásásával. Jacek Czaputowicz lengyel külügyminiszter különösen a jogállamisági vitában emleget „kettős mércét”, ahol Brüsszel szerinte eredeti, az alapszerződések őrére vonatkozó szerepétől eltávolodva a nagyobb tagállamok politikai eszközévé vált a „Varsó elleni támadásban”. A Bizottság támadása itt részben azzal magyarázható, hogy a varsói kormány ellen a brüsszeli testület indította be a hetes cikkely szerinti eljárást.  

Jarosław Kaczyński mindeközben a nyugat-európai liberalizmus ellenében a történelmi, a vallási és a nemzeti önazonosság megőrzésére épülő politika felé terelné az EU-t, amelyben etnikailag homogén, keresztény, tradicionalista értékeken alapuló társadalmak működnek. Maga a kormány sem egységes abból a szempontból, hogy a Szolidáris Lengyelország (SP) élén álló Zbigniew Ziobro igazságügyi miniszter a kormánypárt centrumához képest jóval euroszkeptikusabb nézeteket vall. A PiS-en belüli hatalmi harcok mellett ráadásul külső szélsőjobboldali nyomás is nehezedik a pártra. Igaz, Európa Mozgalom néven nemrég új pártot alapított az ultrakonzervatív körökben befolyásos Tadeusz Rydzyk, a katolikus Radio Maria rádió alapítója, amely elsősorban a vidéki, vallásos választók körében vihet el szavazatokat a PiS-től. A PiS tehát sok esetben radikális üzenetek beemelésével, a szélsőjobboldali szubkultúra legitimálásával igyekszik kifogni a szelet a tőle jobbra álló szervezetek vitorlájából. Ezzel nehéz helyzetbe lavírozta magát, hiszen egyszerre kell fenntartania a radikálisabb szavazóknak kedves euroszkeptikus-populista narratívát Lengyelország szuverenitásának megvédéséről, illetve a brexit kudarca kapcsán lehűtenie a kilépéssel kapcsolatos félelmeket. Miközben tehát Varsó továbbra is kiáll majd a lengyel bírósági rendszer további átalakítása mellett, a PiS várhatóan EU-pártibb hozzáállást tanúsít majd az EP-kampányban.

Eltolódás Csehországban

Csehország helyzete több okból is összetett. A posztszovjet térség legeuroszkeptikusabb országáról van szó, ahol az EU-val és bármilyen szupranacionális szervezettel szembeni szkepszis a cseh politikai kultúra integráns része. Ennek megfelelően továbbra is itt a legalacsonyabb az EU, illetve az euró támogatottsága, Csehország pedig a legkevésbé beágyazott a gazdasági és monetáris unió struktúráiba. A korábbi szociáldemokrata kormányfő, Bohuslav Sobotka a cseh társadalom euroszkepticizmusa ellenére is támogatta az euró mielőbbi bevezetését, illetve megfigyelői státuszért folyamodott az eurócsoportban. Sobotka elsősorban amiatt szorgalmazta a közeledést, mert így akarta elkerülni Csehország periferizációját egy rugalmasabb integrációban. „A többsebesség azt jelenti, hogy bizonyos pontokon Csehország nem ül majd a döntéshozók asztalánál” – mondta 2017-ben.  Prága ekkoriban még nem akart csatlakozni a Budapest és Varsó által meghirdetett „ellenforradalomhoz” sem. 

Ugyanez már kevésbé mondható el Andrej Babiš jelenlegi kormányfőről, aki a „bukott, nyugati multikulturális Európa” bírálata mentén egyre jobban szimpatizál az orbáni, konfrontatív politikával.   Mivel az EU-párti szavazóknál gyengék az esélyei, ezért elsősorban az euroszkeptikus pártok (Polgári Demokrata Párt), valamint az EU-ellenes idegengyűlölő Szuverenitás és Közvetlen Demokrácia szavazóit célozza meg. Babiš ennek jegyében az EP-választások után az „európai elitek” kiszorítására törekvő mozgalom tagjaként pozícionálta magát. A cseh kormány a védelempolitikán kívül nem támogatja Macron mélyebb integrációt előirányozó reformterveit, sem a többsebességes koncepciót, ahol a tagállamok maguk dönthetik el, hogy melyik mélyítési kezdeményezéshez mikor csatlakoznak. Babiš számára a tagállami szuverenitás elsősorban vétópotenciált jelent az unióban.

A vegyes összkép több fontos tanulsággal szolgál a V4 országok diskurzusban vállalt szerepéről. Az egyik ilyen a vita átpolitizáltsága, és ezzel összefüggésben a demokratikus ellenzékek az integráció további mélyítését, a vizsgált országok fokozottabb beágyazottságát sürgetik. Vagyis egy esetleges belpolitikai kurzusváltás a vitára is hatással lesz. Idén ősszel például parlamenti választások lesznek Lengyelországban, ahol egyelőre továbbra is a PiS-nek van többsége, de az ellenzék előretörése esetén jóval EU-pártibb politizálásra lehetne számítani.

A V4-es országok szempontjából tehát a többsebességes integráció kockázata, hogy a kimaradók kevesebb befolyással rendelkeznek majd bizonyos uniós politika felett. Megakadályozni nem tudják a folyamatot, ezért elsődleges érdekük a magországok által létrehozott nyitott politikai struktúrák megőrzése és exkluzív, zárt struktúrák megakadályozása. Mérlegelni kell továbbá a valutaunióból való kimaradás politikai költségeit is. Még ha nem is várható potenciális konfliktus az eurót használó 19-ek és a kimaradó 8-ak között, a további integráció, főként a pénzpiacok területén, mélyítheti a szakadékot. A kimaradók ráadásul eltérő fejlettségű, valamint a közös valutához eltérő mértékben kapcsolódó tagállamok, ami nagyban megnehezítheti a közös érdekérvényesítést. Az első ilyen megmérettetés az EP-választások után az uniós csúcsposztok elosztása lesz, ahol Szlovákia az eurócsoport tagjaként könnyebben helyezkedhet. 

Zgut Edit

A szerző külpolitikai elemző, a Lengyel Tudományos Akadémia Filozófiai és Szociológiai Intézetének PhD kutatója, a Varsói Egyetem Európáért Központjának vendégoktatója