Kompromisszum az egyenlőségért

A konvent vitáit gyakran úgy tárják a közvélemény elé, hogy azok érdekellentétet tükröznek Európa legnépesebb, illetve legkevésbé népes államai között – ezeket szokás a nagy, illetve a kis államoknak nevezni.

E híresztelés annak elhitetésére törekszik, hogy a nagy államok öszszehangolt manőverrel próbálják csorbítani a kis államok jogait, azzal a céllal, hogy alávessék őket a döntéseknek, amelyeket az unió legnagyobb államaiból álló vezetőség kényszerít majd rájuk.

Ezek az államok: Németország, Franciaország, az Egyesült Királyság és Olaszország; hozzájuk két további, Spanyolország és Lengyelország csatlakozik.

Komolyan és tárgyilagosan kell foglalkoznunk ezzel a kérdéssel. Hiba lenne figyelmen kívül hagyni: azt kockáztatnánk, hogy a vita tartósan megmérgezi az unió belső kapcsolatait.

Az Európai Unió igen különböző méretű államokat foglal magába. A legnépesebb Németország, amelynek 82 és fél millió lakosa van, a legkisebb pedig jelenleg Luxemburg 450 ezerrel. Hamarosan azonban Málta kerül a helyére, 340 ezer lakossal. Ez a méretbeli szóródás nagyobb, mint amilyent a hasonló politikai szerkezetekben, jelesül az Egyesült Államokon belül találunk. Ezt a nehézséget Európa szervezetének figyelembe kell vennie.

A probléma csak a közelmúltban került felszínre, az európai integráció létrehozásának első évtizedeiben nem mutatkozott meg. A tagállamok legkisebbike, Luxemburg már a hat alapító között jelen volt. Több közösségi intézménynek, így az Európai Bíróságnak és az Európai Befektetési Banknak is helyet biztosított. Gaston Thorn és Jacques Santer személyében két elnököt is adott az Európai Bizottságnak. A következő bővítés, amely egy nagy és két kevésbé népes országra, Nagy-Britanniára, illetve Dániára és ĺrországra épült, nem adott teret egy a „nagyok” és a „kicsik” közötti perpatvarnak.

Az Európai Unióba most érkezőknek – nem beszélve a köztük helyet foglaló euroszkeptikusokról – nehezükre esett, hogy elfogadják, amit az európai gyakorlat már megtanított a legrégebbi tagállamoknak. Vagyis azt: az Európa kialakításában való részvétel kompromisszumot követel meg a szigorúan nemzeti elvárások és az Európa szintjén, közösen meghozott működési szabályok között.

Ezt a kompromisszumot két, egymásnak természetszerűleg ellentmondó egyenlőségi követelés között kell megtalálni: az államok, illetve a polgárok egyenlősége között. Éppúgy, ahogy nem javasolhatunk egy olyan Európát, amelyben megtagadják az államok jogait, elfogadhatatlan az az Európa is, ahol az államok egyenlőségének dogmája a polgárok egyenlőtlenségét eredményezi. Az ilyen Európa intézményeit előbb-utóbb elsöpörné a demokrácia fuvallata.

Ennek alapján érthetjük meg a konvent lépéseit. A tagállamok közötti kapcsolatok – különösen, ami a nagyokét és a kicsikét illeti – három szinten jelennek meg: az unió hatásköreinek meghatározásában, a döntéshozatalban és a politikai vezetők kinevezésében. Az első szint – ez védi az államok identitását és biztosítja jogaikat – nyilvánvalóan az, amely meghatározza a maguknak megtartott hatásköröket, amelyek ilyen módon mentesek lesznek a többiek nyomásának kockázataitól. Ezek a hatáskörök szigorúan ugyanazok az unió minden tagállama számára, legyenek nagyok vagy kicsik.

Ami az uniónak átadott hatásköröket illeti, az alkotmányban kimondott átruházási elv szerint az alkotmányos szöveg sorolja fel őket. Ilyenformán önkéntesen „fogadja el” őket minden tagállam. Meglepetéssel állapítottuk meg, hogy ez a téma – akármilyen alapvető is az unió jelenlegi és jövőbeni szerepének meghatározásához – kevéssé keltette fel a konventtagok, s különösen a kisebb országokból érkezők figyelmét. Ha tartottak attól, hogy a nagy államok túlzott beavatkozásának áldozatai lesznek, úgy ebben féket találhattak a nyomás korlátozására. Az unió hatásköreinek tekintetében tehát semmilyen megkülönböztetés nem áll fenn az államok között népességük mérete szerint. (...)

Ami a döntéshozatalt illeti, az egyetlen fennálló probléma a szavazási rend a tanácson belül. Eredetileg ez súlyozással alakult ki: tíz voks jutott a nagy államoknak, öt a közepeseknek és kettő a legkisebbeknek. Az alapító tagok között a nagy államok kényelmes többséggel rendelkeztek. Az egymást követő bővítések, amelyek főleg közepes és kis államokra épültek, megváltoztatták a rendszert. A huszonötök Európájában a hat legnépesebb ország az unió lakosságának a 74, a szavazatoknak viszont csak 53 százalékával rendelkezik. A konvent olyan formulát keresett, amely méltányos garanciát ad a nagy és a kis államoknak. A nagyoknak azt, hogy figyelembe veszi a polgárok többségének az akaratát, a kicsiknek és a közepeseknek pedig azt, hogy ne lehessen olyan döntést a tagállamok többségére kényszeríteni, amely ellentétes a véleményükkel. Ez a formula a kettős többség, amelyet az Európai Bizottság 2002 novemberében javasolt, majd az Európai Parlament is jóváhagyott. Az alkotmány tehát kimondja: „a minősített többség úgy jön létre, hogy a tagállamok többségét és az unió népességének legalább háromötödét foglalja magába”.

Európai törvényt nem lehet a kis és a közepes tagállamok akarata ellen elfogadni – ők nagy többségben vannak a Miniszterek Tanácsában –, sem pedig egy vagy több nagy állam közreműködése nélkül, ami szükséges az össznépesség 60 százalékának biztosításához. E formula előnye: a nagy és a kis országok kötelező koalíciójára szólít fel; egyáltalán nem ellenzi, hanem szorgalmazza a kölcsönösen elfogadható megoldásokat.

A javasolt megoldás véget vet az aranyszabálynak, amely a kezdetektől fogva biztosította a szavazategyenlőséget Németország, Olaszország és Franciaország között, mivel a népesség figyelembevétele megtörte ezt az egyensúlyt. Az unió két fontos, a legnépesebbek közé számító tagállamának ez a megoldás kellemetlen: eltér a nizzai szerződés keretében letárgyalt szavazatszámlálási kulcstól. Aggodalmuk – úgy tűnik – nem annyira abból a tényből fakad, hogy könnyebben lehet így döntést hozni a minősített többséggel, hanem abból, hogy megfelelő számú állam mozgósításával szembe lehet helyezkedni a bizottság javaslatával. Ezen fenntartások dacára a kettős többség formulája a legtöbb konventtag megítélése szerint a lehető legalkalmasabbnak bizonyult arra, hogy figyelembe vegye az unió kettős legitimitását, vagyis azt: a polgárok uniója és az államok uniója.

Bizonyos kevésbé népes tagállamok nyugtalanságának utolsó forrása az, hogy tisztségviselőik kiszorulhatnak az unió felelős pozícióiból. Ez a félelem azonban nem állja ki a próbát, ha tárgyilagosan megvizsgáljuk az unió jelenlegi helyzetét: az Európai Parlament választott elnöki tisztét ma egy ír tölti be. Amikor pedig nemrégiben az Európai Központi Bank alelnökét kellett kijelölni, egy görögre esett a választás. A történelem azt mutatja, hogy a közepes országok jelöltjei vannak gyakran a legjobb helyzetben ahhoz, hogy az unió legnagyobb felelősséggel járó pozícióiba jussanak! Ha megnézzük az Európai Bizottság utolsó elnökeit, azt látjuk: kétszer népes ország jelöltje, kétszer kevésbé népes ország képviselője kapta meg a kinevezést. Az Európai Központi Bank első elnöke szintén egy kevésbé népes országból jött.

Ami az Európai Tanács jövőbeli elnökét illeti, az alkotmány előírja, hogy az Európai Tanács tagjai minősített többséggel választják őt meg. Mivel ez a választás nem bizottsági javaslatból ered, egy különleges rendelkezésből fakadóan az elnök személye mellett a tagállamok kétharmada – vagyis huszonötből tizenhét – kell hogy felsorakozzon, mégpedig úgy, hogy a népesség háromötödét is képviselje. ĺgy a közepes és a kis államoknak hatalmukban áll, hogy blokkoljanak minden olyan kinevezést, amely ellenükre van. A legnépesebb államok nem kerülnek abba a helyzetbe, hogy jelöltjüket másokra kényszeríthessék.

Franciából fordította: Szőcs László